县域特色旅游开发中的政府主导发展模式研究

摘 要：近年来，不少县域地区采用政府主导的模式实现了特色旅游业的跨越式大发展。研究县域特色旅游开发中的政府主导发展模式，对于整合资源，促进县域特色旅游业健康发展乃至经济社会转型升级具有深远意义。

关键词：政府主导 特色旅游 发展模式

随着经济社会的飞速发展，众多知名的旅游景点、旅游模式因其普遍、单调等特性越来越无法满足人们的旅游需求，“深度游”模式越发受到大众推崇，独具特色的县域旅游资源越来越受到人们的青睐。以特色旅游助推建设发展成为众多县市提升县域经济发展水平、推动产业经济转型升级的有效手段。2013年7月，广西壮族自治区党委、政府启动了创建广西特色旅游名县工作，容县抢抓机遇，充分发挥政府主导作用，利用自身优势大力开发县域特色旅游，实现旅游产业的跨越式大发展。本文以容县成功创建广西特色旅游名县工作经验为例进行分析，对县域特色旅游开发中的政府主导发展模式进行研究。

一、容县特色旅游资源及概况

容县地处桂东南，区域面积2257.39平方公里，现辖15镇，总人口86万，是中国著名广西最大的侨乡。容县旅游资源富集，8大主类旅游资源齐备，25个亚类、82个基本资源特色鲜明。主要体现在：（1）人文底蕴方面。容县古称容州，西晋置县至今已有1700多年历史。厚重的历史积淀出丰富的特色旅游资源，有天下奇楼真武阁、爱国将军故居别墅群、杨贵妃故里等历史人文景点。（2）自然风光方面。从地理情况来看，容县主要的自然风光有望君山、天堂山、都峤山（容县人称南山）；绣江、杨梅江、泗罗江。其中丹霞地貌的都峤山是全国道教所称三十六洞天的第二十洞天，是集风光、宗教、文化于一体的名山。（3）美食特产方面。容县是被誉为“柚中之王”的中国珍果沙田柚的原产地，霞烟鸡、铁皮石斛、野生红菇等系列养生康寿产品闻名区内外，黑色食品全国第一品牌和糊类第一品牌“南方黑芝麻糊”，则是容县最富有特色的工业产品之一。这些独特的旅游资源，为容县发展特色旅游创造了良好的条件。

二、特色旅游开发历程及政府主导模式的发展

1.酝酿阶段：1998年以前自由发展。1998年以前，尽管真武阁、都峤山等景点小有名气，但在开发、管理等方面处于空白期。真武阁掩于绣江一隅，几乎无人问津；都峤山上只有少量因村民、僧侣居住而形成的原始山道，都峤山风景区管理所于1997年8月才开始设立。这一时期，容县旅游业的发展处在自由发展的阶段，人为开发少，旅游资源保存较为完好，初步具备了开发的基础条件。

2.起步阶段：1998年-2009年政府主导探索“旅游旺县”战略。政府开始主导旅游产业发展始于1998年，在1998-2009年期间，政府探索“旅游旺县”战略，真正开始将旅游作为一个产业进行发展。这一时期旅游业最明显的特点是基于县内著名的最具特色的景点进行开发，开发“名楼、名人、名山”名片，初步形成“三名”旅游盛景新格局。

3.发展阶段：2010年-2012年政府主导实施“旅游强县”战略。2010年后，初具规模的旅游景点对外吸引力逐渐呈现，旅游产业得到飞速发展，对经济社会贡献及影响力逐渐加大。在2010年底，容县县委、县政府将旅游业作为加快发展现代服务业的重要手段，列入县“十二五”规划实施纲要第一章，自此，由政府主导的“旅游强县”开始实施。这一阶段，开始以旅游业发展总体规划引导旅游资源的开发与整合，在原有“三名”景区的基础上进行各景区景点的升级改造，不断完善旅游基础设施，都峤山西部风景旅游区开发项目、广西容县绣江生态文化旅游区项目等多个大型旅游项目启动并迅速建设。

4.腾飞阶段：2013年-2017年政府主导创建广西特色旅游名县。从2013年开始，容县县委、县政府积极响应自治区党委政府的决策部署，果断决策创建广西特色旅游名县，提出了打造“一名县三中心”，充分发挥“一阁楼、一峤山、一贵妃、一故里、一绣水、一侨乡”的特色资源，全面推进容县旅游业大开发、大整合、大提升，全县旅游业实现跨越发展，并于2017年初成功创建广西特色旅游名县。

三、特色旅游发展过程中的瓶颈及政府主导的必要性分析

在容县发展旅游的历程中，存在特色旅游资源开发不足、特色旅游形象设计缺乏、旅游品牌推广进程落后等瓶颈。首先，特色旅游资源开发不足。围绕特色历史文化、特色生态旅游等资源挖掘、整合、利用方面的深度较低，没能形成立体开发；已开发的特色旅游产品品味也参差不一，难以产生较强吸引力；已开发的文化旅游产品中，观光类为多，而体验类产品和参与性项目则很少。其次，特色旅游形象设计缺乏。容县景点多而分散，管理权相互分割，部门之间、组织之间缺乏统一协调沟通，使得特色旅游资源缺乏品牌整合与整体规划，城市形象设计不完整，内涵模糊，相应的形象口号、图案设计、广告传播等方面存在一定的空白，无法给旅游者以视觉冲击和心灵震撼。再者，旅游品牌推广进程落后。从酝酿阶段到发展阶段，容县旅游资源的对外推介主体局限在旅游部门、旅游景点和旅游企业，而它们往往处于各自为政、方式杂乱、急功近利、分散决策的初级阶段，缺乏品牌意识及对已有的文化品牌的合理运营，整体经营旅游资源品牌的模式、方法、载体、制度等未能进行统一的整合发展。

旅游业是涉及到众多部门、行业的经济产业，其包含面广、关联度高、综合性强。在发展阶段，由于基础设施还不完善，市场机制不健全和不完备，需要政府在基础设施建设等方面提供必需的资金和政策支持。此外，因其开放性、外向性和竞争性的特点，为了更好地进行有序竞争和协调发展，必然在很多方面依赖于政府的出面组织与协调。而特色旅游因其针对性强、建设方向明确，更需要在政府层面做好整体规划上的把控及宏观层面上的管理。

四、政府主导特色旅游发展的模式分析及成效

1.特色旅游開发以政府为主导。

1.1政府主导旅游规划建设。容县政府对分散经营的旅游资源进行整合，充分发掘“容县元素”，坚持规划先行，先后出台了《容县旅游发展总体规划（2011-2020）》《广西容县乡村旅游总体规划》《广西容县民国爱国将军故居修建性详细规划》等旅游规划，制定实施《容县加快发展旅游业跨越发展若干政策》《容县创建广西特色旅游名县实施方案》《容县加快推进创建广西特色旅游名县工作任务表》等政策和工作方案，并根据特色旅游发展情况，每年对各项规划作出修订，确保各规划对特色旅游发展的指导意义。

1.2政府主导旅游资金统筹。政府主导特色旅游发展特别是决策创特之后，在有限的财力范围内，对资金进行统筹整合并进行适当倾斜，主要表现在以下几方面：一是设立专项资金，其中，2013年县财政安排500万元，2014年以后每年安排不低于1000万元并根据财力情况和旅游发展的需要进行必要的增加；二是实行奖励政策，对新创建国家A级旅游景区、新创建星级乡村旅游区（星级农家乐）实行奖励政策，对创建成功的给予最高补助500万元的资金扶持；三是税费减免，对投资建设三、四、五星级以上饭店的项目减免部分相关费用和减少事业性收费；四是配套政策，县政府协调财税、工商、供电、国土、住建、市政等部门在办证、办照、用电、用地等方面为企业提供优质服务。

1.3政府主导旅游产品开发。容县政府立足旅游资源特色，转变落后的开发模式，按照国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》中“推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求”的要求，综合打造“三区一带”旅游发展格局——中国沙田柚原产地、望君山奇石公园的北部旅游区，杨贵妃故里景区、真武阁景区、都峤山风景名胜区的中部旅游区，天堂湖温泉度假山庄、将军河漂流的南部旅游区，绣江两岸景观带，抓住历史文化、生态文化、宗教文化、侨乡文化等特色内涵，打造融观光旅游、文化体验和养生康寿为一体的特色旅游品牌。

1.4政府主导旅游产业融合。多产业融合发展是现代旅游发展的大趋势。在容县政府主导下，工业、农业紧紧围绕旅游发展。电子、食品、林产等生态科技新兴产业及生態型园区等农业生态旅游发展迅猛。例如，利用中国长寿之乡这一名片综合效应，推动铁皮石斛、沙田柚、红菇、淮山等长寿养生产品产业化发展，促进特色农业生态旅游发展，增加农产品附加值。

1.5政府主导旅游品牌营销。抓住“广西特色旅游名县”创建的历史契机，优化旅游服务环境、实施人才兴旅战略，引进旅游专业人才。抓住“80后”“90后”，甚至是“00后”这一批全新的消费者的内在需求，以推动技术创新与产业发展的结合，尤其是互联网技术、信息技术与旅游业的深度结合的全新的模式，加快容县特色旅游发展。加大旅游宣传力度，充分利用各种形式和渠道，扩大国内外的知名度。借助文艺作品造势，深入挖掘历史文化资源。创新宣传方式，开展专题旅游推介，吸引国内重点区域游客来容旅游。

1.6政府主导旅游服务管理。一方面，建设旅游服务基础设施。如建立快速便捷的旅游立体交通网络，实现旅游交通无缝对接；建设主要旅游景点的游客服务中心、旅游商品购物中心、旅游咨询服务中心、公共厕所等旅游公共服务设施。另一方面，实施旅游国家标准、行业标准，不断提升旅游标准化服务水平。健全旅游投诉受理机制，制定完善旅游人才发展目标和工作计划，提升旅游从业人员素质；完善旅游联席工作机制，发挥旅游市场监督综合调度指挥中心作用，协调公路、交通、公安、工商、安监、食药监等重点部门的工作，建立健全旅游安全和假日监管工作机制，完善各种安全应急预案，加强对景区景点、星级宾馆酒店、星级农家乐、旅行社的安全监管。

2.政府主导的特色旅游发展成效。自政府主导特色旅游发展后，容县特色旅游在旅游发展理念、景区建设、基础设施完善、旅游服务等方面均取得了质的飞跃。现有国家AAAA级景区2家，国家AAA级景区3家，广西四星级乡村旅游区3家；全县有21个大小旅游停车场，50座旅游厕所，1个旅游集散中心，3个旅游咨询服务中心，13个游客中心；有7家旅游星级饭店，161家民居旅馆、农家旅馆，全县旅游住宿床位达到20116张。容州古城品牌、宗教养生品牌、贵妃文化品牌、将军故里品牌、百里绣江品牌、东盟风情品牌六个品牌规模初成，“天下奇楼·千姿容州”的旅游形象深入人心。

五、特色旅游开发中政府主导发展模式的完善

容县特色旅游开发的实践充分说明，采用政府主导型发展模式，有利于整合县域特色旅游资源，从整体上进行特色旅游品牌构建。在这一过程中，政府主导模式主要取决于当地政府的宏观调控与管理决策能力。但随着经济社会进一步发展，全域旅游新格局的开启及铺开，为更加适应新时期旅游发展所处阶段的特点，政府应不断调整其主导的方式，才能适应旅游市场发展的需求，不断推进县域特色旅游业的和谐发展。

1.加大市场机制的参与。随着旅游市场机制的日渐成熟，旅游品牌的构建逐步成型，政府的主导从“完全”主导应向“有限”主导过渡的时机逐渐成熟，政府的主导应逐渐侧重于宏观层面，在具体开发建设方面，应加大市场机制的参与。加大市场机制在旅游业开发建设中的作用，通过竞争积极及利益导向，有利于提高旅游业建设、服务水平的提升和优化，不断适应新的变化，进而促进旅游业的可持续发展。

2.建立健全保障监督机制。旅游业作为服务业的一个重要领域，对保障监督机制具有较高要求。应抓紧完善旅游法规体系建设，加大执法力度，做到“有法可依，有法必依”；同时，要不断完善评估与监督体系，加强对旅游行政管理部门行政行为的评估，及时发现存在的缺点和错误，总结经验教训，提高政府自身工作水平，加强对旅游行政部门政府行政过程的监督。完善行政法律监督形式，加强对行政机关外部监督的同时，切实加强内部监督，把旅游业的行政行为纳入规范化轨道。

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